Ferrocarriles, bosques y la construcción del Estado norteamericano

(Continuación del post anterior)

Si bien es importante eliminar la lógica patrimonial y clientelar en los Estados para modernizarlos, ello no implica que la generación de un gobierno de alta calidad con capacidad estatal ocurra de manera espontánea luego de dicho desmontaje (podríamos decir que la primera es una tarea negativa de desmontaje, y la segunda una tarea positiva de diseño e institucionalización). Y es que, incluso teniendo a burócratas bienintencionados (difícil supuesto, por supuesto), es posible que carezcan de habilidades necesarias para realizar sus labores de la manera más excelente, que sean pocos en número, o que carezcan de recursos y/ o presupuesto. Como puede irse apreciando, los gobiernos, en tanto organizaciones requieren también de condiciones materiales y de una buena gestión. No bastan, pues, las buenas intenciones.

La construcción de un Estado moderno en los Estados Unidos, a diferencia de Europa, fue un proceso mucho más tardío y lento, con avances y retrocesos. Fukuyama considera que un factor importante a considerar para explicar esto tiene que ver, primero, con la cultura política norteamericana, la cual es más reacia que la europea para con la autoridad gubernamental (el anti-estatismo del que se habló en entradas anteriores). Lo otro es que el diseño institucional norteamericano, con múltiples frenos y contrapesos, hace muy difícil el generar decisiones sobre reformas institucionales clave, justamente porque su función es promover la estabilidad y no el cambio (este legado cultural e institucional persiste hasta hoy, cuando comparamos la desconfianza social frente al gobierno, y la calidad de sus servicios, con países europeos). A manera de ilustrar lo diverso que fue el proceso de construcción estatal norteamericano, Fukuyama nos invita a apreciar dos casos divergentes: la ICC y el Servicio Forestal.

Para entender el primer caso, debemos tomar en consideración el desarrollo de los ferrocarriles en los Estados Unidos. En Europa los ferrocarriles fueron principalmente desarrollados y supervisados por los gobiernos. En Estados Unidos, en cambio, su constitución se debió mucho más al libre mercado. Esto generó, como era de esperarse, conflictos y una competencia férrea por las tarifas. Para Fukuyama, este proceso es análogo al del sistema de salud en nuestra época: ambos sectores son un elemento clave dentro de la economía, han sido principalmente desarrollados por empresas privadas, han contado con actores importantes que se han opuesto a su funcionamiento, y han (finalmente) generado la necesidad de una intervención federal. Tomó cuarenta años, desde fines del siglo XIX, que el Estado norteamericano pudiera constituir una entidad estatal reguladora para situaciones como esta: la Comisión Interestatal de Comercio (ICC).

Cuando dicha organización pudo finalmente ver la luz, el “Estado de partidos y cortes” minó su capacidad al no darle poderes para formular políticas amplias y para establecer tarifas. Esto hizo que su nivel de agencia se viese severamente afectado, ya que el poder otorgado era bastante vago y podía ser contrapesado y subordinado a otras diferentes ramas del gobierno (contaba con mandatos contradictorios, una jerarquía organizacional poco clara y con la presencia de ambos partidos). Podemos decir, pues, que la ICC era poco autónoma, en los términos que hemos estado viendo para dar cuenta del Estado moderno. Los efectos negativos del funcionamiento privado de los ferrocarriles se vieron claramente durante la Primera Guerra Mundial. En ese momento, los Estados Unidos necesitaban de los ferrocarriles y la capacidad de estos era inferior a la requerida, debido a cómo operaban. El resultado: Wilson tuvo que nacionalizar el sistema en su totalidad en 1917 para ajustar tarifas y salarios, fuera de administrar estatalmente el sistema. Esto sucedió hasta 1920.

A diferencia del caso anterior, un caso exitoso de construcción estatal en los Estados Unidos es el Departamento de Agricultura y su Servicio Forestal. El giro que tuvo dicho Departamento tuvo que ver con lo que se conoce como “capacity building”: la burocracia era reclutada bajo criterios meritocráticos, pero además los reclutados mantenían conexiones o capital social. Los burócratas tenían un background educativo e ideológico similar (se conocían, contaban con buena educación y compartían los ideales de la organización). Eso generó un “ethos organizacional”. En el caso del Servicio Forestal esto se expresa además en el rol fundamental que tuvo Gifford Pinchot, quien con su accionar hizo mucho más efectiva la autonomía estatal de la organización. Esto fue posible porque Pinchot actuó políticamente (y no solamente de manera técnica o burocrática), haciendo una red informal de alianzas dentro y fuera del gobierno (para Fukuyama esta es la manera en la que la autoridad puede ser ejercida en los Estados Unidos). Si bien su liderazgo fue importante, lo crucial es que pudo contribuir a la institucionalización de la organización, la cual pudo mantener sus niveles de capacidad y autonomía luego que Pinchot dejara de estar a la cabeza (un claro ejemplo de institucionalización tal y como la entiende Huntington, donde la organización trasciende a sus líderes de turno).

Luego de prestar atención a estos dos casos, es posible apreciar que una diferencia crucial entre ambas organizaciones tiene que ver con el grado de autonomía con el que cuentan, frente a los diferentes grupos de intereses económicos, sociales y frente a las organizaciones políticas. El caso norteamericano es importante para Fukuyama porque la situación ser una democracia con un Estado débil marcado por prácticas clientelares es similar a la que hoy en día enfrentan muchas jóvenes democracias en el Tercer Mundo (como si las democracias precarias del siglo XXI se asemejaran, en parte, a la democracia norteamericana del siglo XIX). La ventaja que tenía Estados Unidos para poder emprender cambios sustantivos, a diferencia de muchos de los países contemporáneos, era que desde sus inicios tuvo una fuerte identidad nacional basada en valores políticos específicos y en la lealtad a sus instituciones políticas (estos valores pesaban más que la etnia y la religión). Esto nos lleva a apreciar que la identidad nacional es importante también para la construcción del Estado, ya que lo que se requiere por parte de la sociedad es que ésta desarrolle una lealtad mucho más amplia que pueda trascender estructuras de parentesco, de clase o de etnia más tradicionales.

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