El fin del clientelismo (spoils system)

(Continuación del post anterior)

A pesar de haber inventado el clientelismo moderno, los Estados Unidos pudieron modernizar sustantivamente el Estado entre las últimas décadas del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial, aunque su consolidación se dio al terminar la Segunda Guerra Mundial. Comparado con Inglaterra, el tiempo que tomó fue mayor, y esto tiene que ver con también con las diferentes estructuras sociales y valores de los dos países (Estados Unidos eran más democrático y también más antiestatista). También, como vimos, la diferencia en sus regímenes políticos es un elemento clave a tomar en cuenta (Westminster puede tomar decisiones mucho más rápido que el presidencialismo con múltiples frenos y contrapesos). A pesar de la modernización estatal y de la historia norteamericana posterior, la calidad y fortaleza del Estado norteamericano hoy no se compara con los de las otras democracias ricas del mundo (por ejemplo, Suecia y Alemania). Fukuyama, además, va a insistir hacia el final del libro de la calidad del Estado norteamericano ha decaído desde la década de 1970 y que enfrenta hoy grandes retos y desafíos.

No exento de polémica, Fukyama sostiene que hacia 1880, en los Estados Unidos existía un Estado mínimo similar al que hoy añoran los libertarios como Ron Paul. El gobierno federal recaudaba menos del 2% del PBI, la mayor parte del gobierno de hacía en los niveles estatales y locales, no había reserva federal, el ejército era pequeño y la presidencia era débil frente al congreso y a las cortes (este es uno de los argumentos medulares de Fukuyama para vincular el desarrollo económico con el político: los Estados modernos y fuertes son necesarios para el capitalismo). Esto pudo funcionar cuando la sociedad norteamericana era principalmente agraria. Pero cuando empezaron los cambios en la modernización de las comunicaciones y el transporte (telégrafo y ferrocarriles), el país pudo estar más unido y los mercados pudieron crecer, al estar más conectados. La sociedad empezó a urbanizarse y la gente migró a las ciudades bajo una nueva división del trabajo. Estos cambios sociales generaron nuevos grupos: sindicatos, profesionales, clases urbanas medias, instituciones educativas. En pocas palabras, una nueva élite empezaba a emerger, con nuevas demandas para con el Estado.

Los Estados Unidos empezaban a necesitar de un Estado moderno más cerca del ideal weberiano y del sistema clientelar que poseían. La oposición a la reforma fue fuerte y tuvo que darse el asesinato de Garfield para que los grupos reformistas del Congreso empujaran el Pendleton Act, ley que al ser finalmente aprobada, buscaba reformar la burocracia. Este desarrollo continuó con Wilson, quien (siguiendo a Weber), defendía la diferenciación moderna entre política y administración, y compartía con Hamilton la necesidad de un Estado centralizado fuerte para fines específicos. Esto permitió establecer exámenes y principios meritocráticos para el servicio civil, aunque fuesen menos exigentes que los ingleses. La burocracia que respondía a estos criterios era el 11% en 1882,  y llegó a ser el 85% luego de la Segunda Guerra Mundial.

¿Cómo explicar este cambio en la modernización política, si es que el sistema clientelar constituía un equilibrio donde la mayoría de actores políticos se beneficiaban? Fukuyama recuerda lo que ha venido desarrollando aquí y antes: que el desarrollo económico generó nuevas clases medias que demandaban cambios. La diferencia con Inglaterra era que su principal opositor eran partidos clientelares y no la aristocracia. Otro elemento presente en estos nuevos grupos eran las ideas de desear que Estados Unidos se modernizara para que estuviese a la par de los países europeos más modernos. Estas ideas, claves en la élite de “la era progresista”, pudieron movilizar a los nuevos grupos sociales, dándoles una mayor identidad y cohesión como colectivo (recordemos que para Fukuyama las ideas no son meramente superestructurales: tienen un rol fundamental en articular a los grupos sociales para movilizarse. Esto obviamente no excluye la necesidad de contar con capacidad organizacional). De ahí que intelectuales como Woodrow Wilson hayan sido tan importantes. El resultado fue un mayor movimientos social reformista que, siendo fruto de la modernización, promovía valores como la educación, el mérito, la organización y la honestidad que debían tener una presencia estructural en las instituciones políticas. Finalmente, la fortaleza de estos cambios se vio consolidada en el liderazgo de Theodore Rossevelt quien utilizó el poder presidencial de una manera más hamiltoniana, y lucho por fortalecer y modernizar la burocracia estatal.  Sin embargo, el desmantelamiento del núcleo clientelar del sistema político norteamericano alcanzará pleno éxito, como fue mencionado, hacia mediados del siglo XX.

Para Fukuyama, es comprensible ver que en los Estados Unidos el clientelismo es una respuesta a la alta democratización en  la sociedad sin un Estado fuerte y autónomo. Por eso la experiencia norteamericana es tan importante para los países que hoy enfrentan el clientelismo y desean sistemas políticos que sean meritocráticos. Lo primero a considerar como una lección que podemos sacar de dicho caso es que la reforma es un proceso político y no técnico. Es importante saber cómo reformar, pero debe tomarse en cuenta que los políticos que respaldan el sistema clientelar no lo hacen por ignorancia o incapacidad administrativa. El respaldo tiene que ver con los beneficios que reciben de dicho sistema. Además de esto, la coalición política que lidere la reforma tiene que estar basada con grupos que realmente no tienen nada que perder con el sistema clientelar. De ahí que los cambios económicos y sociales sean fundamentales, ya que son los que dan a luz a nuevos grupos: nuevos negocios o grupos empresariales, clases medias, profesionales, etc. El tercer elemento a tomar en consideración son las ideas, ya que articulan grupos e intereses. Finalmente, las reformas institucionales toman tiempo (en el caso norteamericano hemos visto un proceso de no menos de medio siglo), la velocidad también puede variar dependiendo de la fortaleza de la oposición, de liderazgos fuertes y exitosos, o de eventos externos con impactos decisivos (como el asesinato de Garfield).

Como todo en el desarrollo político, no todo lo bueno va junto. Y si bien la autonomía y meritocracia de la burocracia es importante, ello no quita que la estabilidad laboral de los burócratas pueda blindarlos para que no rindan cuentas si su desempeño no es el esperado (el argumento antiestatista estándar, no exento de razón empírica en muchos casos, sobre todo cuando la burocracia es heredera de lógicas de patronazgo). Lo otro que puede llegar a suceder es que se puede contar con una burocracia honesta, pero sin capacidad y autoridad para hacer su trabajo adecuadamente. Esa es la otra cara de la historia: no solamente acabar con el clientelismo, sino construir un gobierno autónomo y capaz que pueda realizar sus funciones adecuadamente. Y esto requiere no solamente de gente capaz, un logro importante. sino de condiciones materiales, organizacionales e institucionales que permitan que contribuyan a la efectividad del gobierno.


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