Capacidad estatal

por Erich Luna

(Continuación del post anterior)

De acuerdo a Fukuyama, para muchas personas el problema central de la política es limitar y controlar el poder, para así evitar gobiernos tiránicos. Esto lleva a la discusión a enfocarse en cuestiones como mecanismos de control, estado de derecho y rendición de cuentas. El punto de Fukuyama, y en esto sigue a Huntington, es que, si bien ello es importante, lo primero es que los gobiernos tienen que poder gobernar y poder hacer cosas. De otra forma, la limitación pierde el sentido y el propósito. Si la existencia de un gobierno es condición para su limitación, es necesario no presuponer o dar por sentada la existencia, capacidad y efectividad de los Estados (sin tomar en un caso extremo, para Fukuyama el problema de la India es mucho más de capacidad estatal, que de mecanismos de rendición de cuentas, o de estado de derecho). Lo que debe quedar claro, entonces, es que la cuestión del orden político no se trata solamente de la tarea negativa de controlar al gobierno.  Se trata sobre todo de la tarea positiva de que el gobierno pueda hacer cosas, como proveer a los ciudadanos de seguridad, derechos de propiedad, educación, salud e infraestructura (elementos necesarios para que la economía también pueda funcionar), entre otras cosas. Un Estado que no pueda hacer estas cosas bien, y que cuente con un régimen democrático, podría poner en cuestión al régimen mismo. Los ciudadanos podrían pensar que es la democracia la que es corrupta e ineficiente, y que lo que se necesita es un salvador autoritario que haga lo que se tenga que hacer.

Fukuyama basa parte de su defensa de la existencia y necesidad del Estado bajo la idea de que existen bienes públicos. Como dichos bienes son disfrutados por todos sin impedimento, los actores privados no tienen incentivos para ocuparse de ellos. Los ejemplos clásicos serían el aire limpio, la defensa, la seguridad pública, el sistema legal y la salud pública (obviamente, esta teoría y sus implicancias para legitimar la necesidad e inevitabilidad del Estado serían cuestionadas por visiones más anarco-capitalistas, como las de Hoppe, con mayor o menor éxito especulativo). Otras razones tienen que ver con que el consumo de ciertos bienes privados podría general externalidades (beneficios o daños a terceros), así como la presencia de asimetrías de información. Finalmente, también los gobiernos pueden realizar cierta regulación social, incentivando ciertas prácticas, comportamientos y valores en la sociedad, así como el controlar a las élites y promover redistribución, siendo la más básica (históricamente) la igualdad de todos ante la ley.

Si bien es debatible el nivel de intervención y redistribución que el Estado debe de realizar, Fukuyama considera que es moralmente difícil justificar la necesidad del “Estado mínimo” . La razón tiene que ver con que dicha concepción solamente funcionaría si el “campo de juego” (playing field) estuviese siempre nivelado, donde el contexto donde uno nace, la suerte y las oportunidades fuese realmente igual (recordemos que la “igualdad de oportunidades” es asumida por los defensores de este tipo de Estado, si es que hay igualdad ante la ley. Esto se ve en intelectuales públicos como Thomas Sowell). Pero ello nunca ha existido, así que la cuestión no es si redistribuir o no, sino hasta que punto (esa discusión normativa está desde los orígenes de la filosofía política y en nuestra época podría plantearse desde la Teoría de la justicia de Rawls en adelante).  La situación además se agrava por la herencia de los grupos más privilegiados, los cuáles usan su dinero, poder y status social para acceder al gobierno y mejorar aún más su posición (una de las preocupaciones a futuro que Piketty manifiesta en su Capital en el siglo XXI). El misterio radica, para Fukuyama, en cómo controlar la sobrerrepresentación de las élites sin castigarlos para que puedan generar riqueza.

Sin embargo, no olvidemos que fuera del debate normativo empírico sobre qué redistribuir y cómo, el punto de Fukuyama es que cualquier nivel de intervención estatal requiere capacidad estatal (más que el tamaño o alcance del Estado, el punto es la fuerza que pueda tener). Cualquier función que queramos que el Estado realice, puede hacerse mejor o peor, o puede no hacerse en lo absoluto por absoluta incapadidad. Dado que los gobiernos son complejas organizaciones, su calidad dependerá de los recursos materiales y humanos con los que cuenten. De ahí que las burocracias modernas, técnicas y meritocráticas sean esenciales para lo que el Estado pueda o no hacer. La capacidad de los estados está profundamente relacionada con el tamaño de la burocracia, con los recursos con los que cuente y con los niveles de educación y experiencia con los que cuenten, en sus diferentes niveles. A esto hay que añadir el tipo de cultura organizacional que prevalezca, ya que de ello también depende el nivel de cooperación, confianza e innovación que dicha organización pueda presentar. Finalmente, el nivel de capacidad estatal nos lleva a ver hasta qué punto el Estado en cada caso puede gozar de cierto grado de autonomía, frente a los líderes políticos (y podría añadirse aquí también a los intereses de las élites económicas). Una muy baja autonomía subordina los intereses, procedimientos, contratación y línea de carrera de los servidores públicos a los de los líderes políticos de turno (y poderes fácticos). Una autonomía extrema podría hacer de la burocracia un agente con bajo control político y potenciales niveles altos de corrupción.

En todo caso, lo que queda claro para el autor es que el debate no debe ser sobre el tamaño de los Estados. Mucho más importante es su calidad, y ello remite a la fuerza y capacidad con la que cuenten para realizar sus funciones. De ahí que la modernización política sea fundamental para hacer efectivas las políticas. El diseño y el control son importantes, pero sin capacidad e implementación, toda discusión termina siendo insuficiente. Podríamos parafrasear a Hobbes y decir que las funciones estatales que no descansen en capacidades estatales se las lleva el viento (o peor: se las lleva la ineficiencia y la corrupción).

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