Desarrollo político

por Erich Luna

(Continuación del post anterior)

De acuerdo a Francis Fukuyama (siguiendo a Huntington), el desarrollo político tiene que ver con el cambio que se da en las instituciones políticas a lo largo del tiempo. Esto va mucho más allá de los líderes políticos de turno, ya que refiere a las reglas fundamentales que organizan a la sociedad y que constituyen un determinado orden político. Los tres grupos de instituciones que se analizan aquí son el Estado (state power), el estado de derecho (rule of law) y los mecanismos de rendición de cuentas (accountable government).

Los Estados, como vimos antes vía Weber, son organizaciones jerárquicas y centralizadas que poseen el monopolio de la violencia legítima en un territorio determinado. Pueden ser aquí más patrimonialistas o más modernos. Todo depende de si puede distinguirse entre el interés privado de los gobernantes y el interés público (gracias a una burocracia meritocrática), donde la relación con los ciudadanos es más impersonal. Es importante añadir aquí que el Estado también hace cumplir la ley y provee de ciertos bienes públicos. El estado de derecho alude a reglas de comportamiento que gozan de consenso en la sociedad y que son vinculantes hasta para los actores políticos más poderosos (por ejemplo, que el presidente no pueda estar por encima de la ley). Lo que entendemos hoy por el término es ampliado por Fukuyama para incluir reglas de origen religiosas que eran vinculantes para todos los miembros de la sociedad, incluyendo los gobernantes de turno. Finalmente, la rendición de cuentas tiene que ver con el hecho de que los gobiernos tengan que responder al interés de la sociedad. Puede ser procedimental (por ejemplo, elecciones cada 5 años) o substantiva (que el líder político efectivamente vele por el interés de sus gobernados). Ambas pueden ir juntas o separadas (por ejemplo, democracias con elecciones donde no se suele gobernar en interés de los gobernados, lo líderes autoritarios sin controles que sí velan por el interés de los gobernados). Sin embargo, lo ideal sería poder contar con ambas, o que ambos tipos se refuercen mutuamente.

El resultado evolutivo contingente de estos tres grandes grupos de instituciones es lo que conocemos hoy como “democracia liberal” (Fukuyama no se refiere de manera agregada al término, pero lo infiero de su lectura): un Estado moderno con estado derecho y mecanismos de rendición de cuentas. Es cierto que mi lectura tendría problemas, debido a que lo común (desde Dahl) es entender la democracia liberal de manera procedimental. Sin embargo, la razón por la que lo hago es para enfatizar que el Estado moderno es un componente necesario del ideal normativo de la democracia liberal. El punto para Fukuyama es que en muchas partes del mundo dicho ideal normativo de instituciones híbridas no existe efectivamente (esquemáticamente, podríamos decir que prima mucho más la patrimonialización en los Estados). En otros casos, puede haberlo habido o estar habiéndolo, pero existen riesgos de decadencia política (esquemáticamente, podríamos decir que existe la posibilidad de una ola de re-patrimonialización, o de giros autoritarios). Las tres instituciones son importantes, pero Fukuyama cree que el principal problema en el mundo se debe a la falta de Estados modernos fuertes (Estados que tengan poder infraestructural, para usar la expresión de Michael Mann). La fuerza de los Estados, tampoco significa principalmente que sean “más grandes” (como en los Estados de bienestar). Lo importante es la calidad del gobierno, más que su tamaño. Estados grandes y Estados pequeños que sean fuertes pueden tener buenos desempeños, a diferencia de los débiles (sin importar el tamaño que tengan). Esto es importante y va a contracorriente de los discursos ideológicos locales, donde hablar del fortalecimiento del Estado es respondido con “velasquismo” o “izquierdismo”. Que Fukuyama (repito, ¡Fukuyama!) sostenga esto es sintomático para pensarlo dos veces antes de rehuir a pensar la necesidad de un Estado moderno y fuerte (tanto para el desarrollo económico, como para la calidad de la democracia).

La secuencia en la que se generan dichas instituciones es clave (a esto aludí con la imagen de especie una “geología institucional”, donde el orden de las capas o estratos es fundamental).  La idea básica aquí, luego de prestar atención a la historia, es que los países en los que la rendición de cuentas con mecanismos democráticos precedió a la construcción de un Estado moderno tuvieron muchos más problemas para alcanzar una gobernanza de alta calidad (algo que se encuentra presente normativamente en Huntington, donde uno percibía sus simpatías por autoritarismos modernizadores). Yendo hacia la historia para entender el surgimiento de los Estados modernos, para Fukuyama lo que se constata es que las principales burocracias modernas fueron establecidas por regímenes autoritarios que prestaban atención de la seguridad nacional (Prusia es el ejemplo paradigmático aquí, aunque también Japón es analizado). Otro elemento importante de los Estados modernos es que descansan en una nación y, por eso, deben crear también una identidad comunitaria que genere lazos de lealtad que prevalezcan sobre la familia, la tribu, la región, o los grupos étnicos. Obviamente, si prestamos atención a los procesos históricos donde esto ha sido hecho “desde arriba”, veremos que la violencia y la homogenización ha jugado un rol fundamental para la conformación de dicha comunidad (uno de los “costos” o traumas de la modernización que muchas veces son olvidados cuando se analiza la realidad con mistificaciones o anacronismos). También en lo que respecta a la nación, los gobiernos autoritarios han tendido históricamente a tener más éxito que los democráticos.

En el caso inverso, los países que se democratizaron antes de tener un Estado moderno terminaron desarrollando prácticas clientelares en el sector público.  Los casos occidentales contemporáneos que se analizan en el libro son Italia y Grecia (con motivo de la crisis), pero como caso paradigmático clásico se presenta a los Estados Unidos (Fukuyama dice que es EEUU el inventor del clientelismo moderno y que los países que viven padecen actualmente dicha práctica deberían estudiar seriamente el caso norteamericano). A pesar de esto, no es necesario ser fatalista o pesimimista, pero lo que se encuentra es que si la democracia vino primero, entonces la modernización del Estado demandará mucho más de liderazgos políticos fuertes y de la movilización de nuevos actores sociales (eso habría sido lo que, justamente, sucedió en EEUU).

Estos procesos de modernización política, si se quiere tener una comprensión global, no pueden desentenderse del colonialismo y de sus efectos en el desarrollo político de las instituciones que Occidente instauró en las colonias de las diferentes regiones: América Latina, el Medio Oriente, Asia y África. Las instituciones impuestas buscaron, con mayor o menos éxito, minar la legitimidad de las instituciones tradicionales o previas. Esto ha generado modernizaciones alternativas y efectos híbridos en las divergentes trayectorias. De ahí que el análisis institucional en dichas regiones no pueda ignorar el legado institucional de los colonizadores (podríamos decir que para Fukuyama, la llamada “herencia colonial” resulta fundamental para explicar las divergencias en el desarrollo político, cuando asumimos una mirada macro-histórica en perspectiva comparada).

Finalmente, el compromiso normativo explícito de Fukuyama es que hoy los sistemas políticos requieren encontrar un equilibrio entre Estado, derecho y rendición de cuentas, tanto a nivel de necesidad práctica, como a nivel de demanda moral. Las sociedades necesitan Estados fuertes para garantizar el orden interno y la seguridad externa. Necesitan leyes impersonales que se apliquen por igual a todos los ciudadanos y necesitan gobiernos que respondan no solamente a las élites y a los políticos. Se requiere que presten atención de los intereses de los gobernados y que sirvan de canal pacífico para resolver los inevitables conflictos que surgen en las sociedades, a medida que se modernizan, complejizan y pluralizan. Fukuyama considera que dichas instituciones son las que hasta este momento de nuestra historia pueden tener, para usar la expresión de Habermas,  pretensiones universales de validez que trasciendan su origen occidental. La razón es principalmente negativa: hoy por hoy no tenemos una alternativa a los Estados modernos para mantener el orden, la seguridad, y la provisión de bienes públicos. El estado de derecho resulta clave para el desarrollo económico y para la protección de los individuos. Finalmente, la participación democrática no solamente permite controlar a los gobiernos para que no devengan tiránicos (asumo que la alternativa especulativa radical en contra de esto se encontraría en los trabajos de Hans-Hermann Hoppe, mientras que la justificación de tales instituciones vía una reconstrucción normativa se encontraría en los recientes trabajos de Axel Honneth). Pero fuera del valor puramente negativo o reactivo, Fukuyama considera que la agencia política es un fin en sí mismo (casi en un tono aristotélico, algo mucho más explorado con otras dimensiones en el llamado “enfoque de capacidades” teorizado filosóficamente por Nussbaum y económicamente por Sen). Esto último es importante porque si bien los Estados fuertes son necesarios, ello no lleva a Fukuyama a preferir gobiernos autoritarios como los de China y Singapur, lo cual muestra un compromiso práctico que lo diferencia de Huntington.

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