La lógica de la supervivencia política y el Perú: vectores de exploración

por Erich Luna

Luego de haber revisado una versión introductoria de la teoría del selectorado de Bueno de Mesquita y Smith (la revisión más profunda, basada en su libro The Logic of Political Survival y no la versión de divulgación del Dictator’s Handbook, que será para una futura oportunidad) me gustaría repasar algunos de sus temas pensando en qué medida podrían ayudarnos a entender algunas cosas vinculadas al caso peruano. Esto permite hacer una ponderación del libro donde podamos ver ciertos alcances y límites del análisis, algo que no se hizo cuando se estuvo presentando lo que considero son las tesis esenciales del libro.

La tesis básica de las reglas de la política creo que siempre puede ser un punto de partida metodológico importante.

La fuerza que guía a la política es, pues, el cálculo auto-interesado de los gobernantes. Estos cálculos son los que determinan cómo es que un gobernante gobernará. Desde estos estándares, la mejor manera de gobernar implica (1) acceder al poder, (2) mantenerse en el poder y (3) controlar la máxima cantidad posible de ingresos públicos. Los líderes políticos, entonces, hacen lo que hacen porque quieren llegar al poder, mantenerse en el y controlar el dinero. Todo tipo de análisis político para estos autores debe ser abordado desde este punto de vista: la supervivencia de los líderes políticos.

Para poder hacerse esto es necesario contar con el apoyo de un grupo (la coalición).

Lo que debe verse aquí como un primer elemento institucional a considerar es que nuestro sistema electoral no permite la reelección inmediata de los presidentes (nacionales y ahora regionales), aunque sí la de los alcaldes y congresistas (estos últimos con tasas de reelección muy bajas). Esta diferencia es crucial porque incentiva de manera diferente la manera en la que un político podría buscar su supervivencia política. Lo que debemos preguntar aquí es cómo piensa el poder y su mantenimiento un político que sabe que no podrá extender su mandato inmediatamente y que tendrá que esperar un período, con todos los costos y riesgos que ello pueda atraer.

Dado que vivimos en una democracia, el selectorado nominal (los intercambiables) alude a los ciudadanos mayores de edad que pueden votar en la elección. Lo que no tengo claro es cómo diferenciaríamos aquí al selectorado real (los influyentes) de la coalición ganadora (los esenciales). Mi hipótesis es que en la elección nacional los influyentes son los que votan por el líder en la primera vuelta (que, dada la fragmentación, no se requiere más del 20%-30%), mientras que los esenciales son los que dan su voto en la segunda vuelta. De esa forma vemos que en el segundo caso se da un espacio donde para poder ganar se requiere de un grupo diferente al que se le tienen que ofrecer concesiones y solicitud de apoyo para que no vete el acceso del candidato al poder. Históricamente, si prestamos atención a las últimas elecciones presidenciales, parece razonable decir que Lima juega ese rol: normalmente no tiene capacidad para decidir quién gana, pero sí tiende a decidir quién no gana. De ahí que quien gane tenga que prestar mayor atención de la inicial a los intereses que puedan estar ahí representados, si nos enfocamos en el aspecto cuantitativo de los votos (y, a diferencia de otros lugares del país, este tercio es mucho más conservador, aunque las últimas movilizaciones nos llevan a matizar dicha afirmación). Ello por el lado de los votos que se requieren. Sin embargo, sería bueno ver cómo introducir en el análisis la necesidad de contar con el apoyo de los medios de comunicación y del poder económico de los empresarios, elementos claves de una coalición ganadora estable. Asumo que básicamente bajo la idea de que sus recursos son un apoyo necesario, no solamente para gobernar, sino que también son clave para salir elegido. De esa forma es que podemos matizar lo siguiente.

Lo que está detrás en ambos casos es la necesidad de mantener contentos a quienes apoyan al líder. Si uno requiere de muchos, como en democracia, tenderá a hacer obras que beneficien a las mayorías que necesita. Si uno depende de pocos, se encargará de proveerles de lo que necesiten. Dime de cuántos depende que llegues y te mantengas en el poder, y te diré qué es lo que deberías hacer. No hay mayor ciencia que esa

La única manera de ponderar la tendencia de las reglas de Bueno de Mesquita y Smith sobre cómo uno llega al poder (que si uno sale elegido por una mayoría tenderá a gobernar para el beneficio de dicha mayoría) es afirmando que los recursos para salir elegido plantean un dilema al político (algo que, por influencia de Przeworski fue incluido aquí y aquí): se necesita de los recursos de una minoría (estos recursos se otorgan porque se espera rentabilidad en dicha inversión) para poder hacer campaña prometiendo beneficiar a las mayorías. Entonces al salir elegido uno tiene optar por qué grupo traicionar (lo otro sería asumir que los intereses convergen, pero una posición escéptica no estaría tan convencida de que ello sea efectivamente así). Si prestamos atención a las reglas instituciones en un contexto de gran desigualdad en la posesión de recursos, veremos que resulta más viable el gobierno del líder apoyando a los grupos que controlan los recursos porque (a) es altamente probable que hayan financiado al candidato y (b) porque si ese no es el caso, no resulta muy atractivo comprarse el pleito de realizar reformas radicales o significativas que puedan dar frutos en el largo plazo, o peor, que las den en el corto plazo, pero que ello no pueda ser premiado con una reelección, y (c) porque la minoría tiene mayor fortaleza, organización y capacidad de presión. Los incentivos que tendría que tener tendrían que ser puramente ideológicos o morales. Bajo el paradigma de la supervivencia política, dado que esos incentivos no son relevantes, no se espera ningún cambio significativo para redistribuir o hacer cambios que perjudiquen a quienes controlan la mayor cantidad de recursos si es que no hay manera de mantenerse en el poder. Sin reelección inmediata el político es menos autónomo, para bien (redistribuir o mejorar la vida de las mayorías, sea con una visión de largo plazo enfocada en la productividad, o de corto plazo con clientelismo y asistencianlismo) o para mal (ser autoritario vía el tumbarse a las instituciones democráticas o expropiando) y depende más de los grupos que concentran los recursos. Lo que sí creo que debería añadirse aquí es el factor internacional que da costos materiales y simbólicos a los giros autorios. Y si el Perú tiene mucho western linkage y poco leverage (para utilizar las variables de Levitsky y Way)  es difícil que tal giro autoritario (en materia económica y política) se dé (esto también garantiza la dependencia del Perú de los intereses de las potencias de turno y genera una reducción significativa a su soberanía en todo nivel).  Lo mismo se aplica para la posibilidad de un golpe de Estado por parte de los grupos que concentran los recursos, si es que el líder buscase emprender reformas significativas en materias de redistribución. Dado ese impasse, parece ser que lo más influyente para mermar la voluntad política de los programas progresistas es la imposibilidad de ser reelegido que disminuye el incentivo para comprarse esos pleitos. De ahí que si gana el candidato con ideas progresistas, se vea luego motivado a excluir de la coalición ganadora a los que planteen intereses contrarios a los de los grupos que concentran los recursos (Ollanta Humala y García son ejemplos paradigmáticos de ese viraje programático en nuestra novísima democracia). Otro elemento a considerar a la hora de mantener el poder es que los políticos necesitan mucha confianza. Y si en nuestro país los partidos políticos son débiles y poco organizados, la confianza residirá sobre todo en las personas cercanas al líder. De ahí que no deba sorprender la vinculación de familiares y de personas cercanas a la familia presidencial, fuera de los miembros explícitamente representativos de los grupos que controlan los recursos. Es lo más racional que podría hacerse en un contexto así desde la perspectiva de la lógica de la supervivencia política.

El flujo de recursos se vuelve fundamental aquí. Y si vemos que las políticas públicas redistributivas y de incremento en la productividad son costosas políticamente y son de baja preferencia temporal, resulta poco atractivo emprenderlas si no hay posibilidad de mantenerse en el poder (y sin partidos modernos que trasciendan a las personas, la posibilidad es muchísimo menor). A esto se debe añadir que por el pasado reciente, pueda deslegitimarse mediáticamente  cualquier fortalecimiento estatal e intervención económica bajo la señal del futuro desastre (los fantasmas de Velasco y García 1). De ahí que se use el voto de las mayorías, pero se gobierne para el interés de las minorías (algo en la línea del robo a los pobres para el beneficio de los ricos).

Para mantener dicho apoyo, el flujo de recursos es clave. Sea que se dé esto vía corrupción o vía la promoción legal de sus intereses, favoreciendo determinadas políticas económicas, tributarias y laborales (como en la reciente “Ley Pulpín”). Los electores no pueden castigar estas medidas porque no hay posibilidad de reelegir al líder. Y si los clivajes político partidarios más estables son el anti-fujimorismo y el anti-aprismo, la elección entre continuos males menores es trivial para los grupos que controlan los recursos, dado que sus intereses en este esquema tienen un muy poco probabilidad de ser realmente amenazados. Entonces la única tarea, fuera de proveer dichos flujos, es no destruir el capital político de una manera dramática para el corto plazo (evadiendo una moción de vacancia por incapacidad moral) o para el largo plazo (aunque esto es muy relativo, ya que Alan García puedo ser reelegido luego de su primer gobierno).

A lo anterior debemos añadir dos elementos que también contribuyen a que nuestro país tenga un desempeño deficiente en la tendencia de Bueno de Mesquita y Smith según la cual las democracias aumentan el bienestar de la gente. Lo primero es que si las instancias de control, fiscalización y judicialización de las malas prácticas son ineficiencias y corruptas, será difícil impedir que los políticos de turno vayan en contra de las leyes, cometiendo actos de corrupción y atentando contra los derechos civiles de los grupos opositores (fuera de permitir denuncias y escándalos que sean canalizados por los medios para hacer perder de vista lo que realmente está en juego). Lo segundo es que si el Estado tiene poca capacidad (si es débil), entonces también es difícil mantener cosas básicas como el orden, la seguridad, la efectividad de la ley y la recaudación de impuestos (lo que nos interesa más aquí).

El Estado tendría que fortalecerse mucho más poder cobrar impuestos propiamente en un contexto de masiva informalidad entre la fuerza de trabajo local. Y si la productividad de los ciudadanos es bastante baja, resulta una mala inversión porque sería más costoso cobrar los impuestos que la cantidad que al final sería recaudada. Parece pues razonable que debería primar el incremento en la productividad para que tenga sentido la extracción, o que dicho fortalecimiento surja de un aumento de los tributos del sector formal de mayores ingresos. Sin embargo, hemos visto como eso resulta inviable por el contexto en el cual se desenvuelve la política local. De ahí que sin incentivos para una baja preferencia temporal, el asunto sea depender de actividades extractivas (con todos los riesgos de largo plazo que ello trae) y desinteresarse de incrementar el bienestar, productividad y tributación de las mayorías. Finalmente, solamente son 5 años. No es casual entonces que el discurso del gobierno tienda a preferir el oro al agua, aunque en la campaña se digan otras cosas (una cosa es con la guitarra de los intercambiables y otra con el cajón de los esenciales), y que si llega a haber dinero extra luego de beneficiar a los grupos que concentran recursos, este se mantenga alienado con una disciplina fiscal ortodoxa, o que sirva para programas sociales neoliberales (de baja preferencia temporal), o que se vea la manera de transferirlo al líder y a su entorno cercano vía actos de corrupción o leguleyadas. No resulta atractivo usar ese dinero en medidas de largo plazo que redunden en bienestar y productividad porque será muy difícil capitalizar eso políticamente en el corto y mediano plazo. Lo que debe interesarnos aquí es que si la dependencia en actividades extractivas es clave para el desempeño económico, cuando se tengan momentos de crisis económica o de desastre natural en un lugar importante para el gobierno (no Pisco) y un Estado débil que no sirve a las mayorías de manera sustantiva, la movilización en contra del establishment podría ser mucho más radical y atentar contra el sistema político en su conjunto (léase, el recurrente patrón de olas autoritarias y populistas que regresan cada cierto tiempo). Esto resulta más probable que depender de ayuda extranjera, ya que hay muchos países que la necesitan más y que pueden ofrecer mayores beneficios a los países del primer mundo (porque ya vimos que su función principal no es mejorar la vida de la gente). Quien tiene el beneficio aquí son los descontentos que puedan organizarse y movilizarse en contra del gobierno. Su éxito depende, según los autores, de la debilidad del gobierno (que en el Perú es significativa). Por eso es posible conquistar vetos a medidas a través de la movilización y la rebelión. La represión dependerá de qué tan beneficiada esté la policía y el ejército por parte del gobierno. Por eso ofrecer mayor bienestar al aparato coercitivo debería ser una prioridad en momentos de crisis para que dichos grupos estén del lado de los descontentos (los grupos que concentran recursos lo saben y aprovechan esa situación para comprar a la policía como su aparato coercitivo privado en contextos de movilización contra la actividad extractiva). Mientras el gobierno no reprima y conceda, las movilizaciones tendrán más confianza en sí mismas y tenderán a desarrollar mayor organización y fuerza (el ejemplo de Podemos en España por eso resulta más que interesante).

En el caso de la guerra, nuestro país es irrelevante. Sin embargo, hay un elemento relevante para pensar el monopolio de la violencia en el territorio. Esto tiene que ver con el poco cuidado y fortalecimiento de las fuerzas armadas (mal entrenamiento y equipo de pésima calidad, fruto de compras que generan sospechas por todos lados). Si el Estado tratara a sus Fuerzas Armadas de manera democrática y no autoritaria, invertiría muchísimo más en ella y podría tener un mayor control del territorio en lugares donde el Estado es inexistente. Pero el interés cortoplazista y el hecho de que las capas de desigualdad y etnicidad se superpongan, al punto de hacer de los excluidos soldados mal pagados y equipados, no genera más que ineficiencia y desconfianza por parte del gobierno sobre lo que el ejército puede hacer, mientras que por parte de la ciudadanía la desconfianza se enfoca en el grado de abuso y potencial corrupción que pueda tener. Mientras los solados no importen a la ciudadanía, ni al gobierno, ni a los grupos que concentran recursos, su fortalecimiento será inviable y su impacto en las tareas de seguridad interna por actividades ilícitas de depredación de recursos, narcotráfico y terrorismo no será más que un fracaso o mera mediocridad. Mientras que dicha situación no sea un prioridad para los grupos que concentran recursos, porque para los políticos democráticos ello será secundario por no afectar a la mayoría de votantes y por no haber reelección, la situación no debería cambiar dramáticamente.

Finalmente, las recomendaciones de los autores están dirigidas a los países democráticos poderosos que pueden tomar decisiones que tengan un impacto relevante en el mundo (o sea, no nosotros). Sin embargo, podemos tomar su espíritu anti-utópico y suponer que hay medidas verosímiles que podrían tener un impacto en el mejoramiento del sistema político democrático. Lo que queda claro es que la reelección en un nivel formal parece necesaria (quizá limitada a un período consecutivo, como en el caso de los Estados Unidos). Sin embargo, presenta dos serios problemas. El primero es que es una medida política impopular que siempre podrá ser deslegitimada mediáticamente como promoción de autoritarismo. Lo segundo, que apoya dicha tesis, es que los únicos casos de reelección que hemos tenido en el siglo XX desarrollaron dicha concentración de poder político autoritario: Leguía y Fujimori. De ahí que no haya mucho sustento para desarrollarla, aunque todo indica que abriría la posibilidad a visiones de mayor largo plazo y a una rendición de cuentas inmediata por el desempeño político, con lo que el cumplimiento de las promesas o su rechazo con un desempeño que mejore o que genere la percepción de mejora en el bienestar de la gente, sería mucho más posible. Digo posibilidad porque también podría darse el giro autoritario, aunque el contexto internacional no lo hace tan fácil. Lo otro es que una crisis, desastre o escándalo mayor, genere tal descontento que los esenciales que controlan los recursos estén dispuestos a hacer concesiones para no perderlo todo. Ello no parece tan probable, pero en el Perú nunca se sabe.

Luego de hacer esta revisión, lamentablemente el contexto no se ve muy alentador. Lo que hay Estado débil, con partidos débiles, en un contexto de asimetría de recursos materiales, simbólicos y mediáticos, donde la dependencia extractiva es muy significativa. La imposibilidad de reelegir presidentes disminuye el incentivo de cumplir promesas que tengan que ver con reformas redistributivas significativas, con aumento de productividad y con fortalecimiento estatal para que exista orden, monopolio de la ley y políticas públicas que mejores la vida de las mayorías. Los grupos que controlan recursos se fortalecen y consolidan, deviniendo en un poder fáctico esencial para la supervivencia política del líder durante 5 años, fuera de poder además financiar su acceso al poder (y como son buenos inversionistas pueden incluso financiar a varios para no correr riesgos). El incumplimiento sucesivo de promesas y programas genera desconfianza en la élite política y, mucho peor, en la economía y las instituciones políticas de la democracia. Ello sumado aumento de la desigualdad y la exclusión, con una mayor informalidad, precariedad salarial e irrelevancia en la reproducción del capital y de los intereses de la élite política estatal, y de los grupos que controlan los recursos, abre la puerta a giros populistas y autoritarios que destruirían aún más el largo plazo, aunque generen un aumento de bienestar material inmediato, aunque no sostenible en las mayorías. esta dislocación entre reglas institucionales, desigualdad de recursos, baja productividad y debilidad estatal la que genera la trampa estructural de nuestra democracia.

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