La necesidad de las instituciones políticas

por Erich Luna

Considero que El orden político en las sociedades en cambio (1968) de Samuel Huntington como uno de los mejores libros de ciencia política jamás escritos. Por eso es que no podía más que sentir interés y curiosidad por el reciente libro-tributo a Huntington hecho por uno de sus polémicos discípulos: Francis Fukuyama. El libro de Fukuyama se titula Los orígenes del orden político. Desde tiempos pre-humanos hasta la Revolución Francesa (2011) y pretende ser el complemento genealógico de las instituciones políticas de la obra de Huntington. Es un intento por comprender el mundo y las instituciones (Estado, partidos políticos, ejércitos militares, derecho) que existían en el contexto de El orden político, buscando ir más allá para llegar a pensar nuestra época contemporánea. Ello será materia del segundo volumen (arrancará desde la Revolución Francesa y la revolución industrial para llegar hasta nuestros días). Luego de haber podido leer y disfrutar del texto de Fukuyama, me interesa poder escribir una serie de posts sobre las tesis principales, sobre los casos y las comparaciones, con el fin de poder elaborar algunas reflexiones.

Lo primero que debe adelantarse es que para Fukuyama las sociedades no están “atrapadas en su historia”. Si bien el pasado es clave para comprender como las sociedades han llegado a ser lo que son, ello no quita que sea posible (sobre todo hoy) poder hacer reformas. De esa manera el libro, por más que vea largos procesos histórico-sociales, se presenta como todo menos pesimista (esto lo digo para que no se asuman prejuicios desde el principio). Sin embargo, ello no quita que los orígenes sean importantes, debido a la presencia que prácticas e instituciones bastante antiguas puedan darse en nuestros días.

Fukuyama toma como ejemplo en Melanesia los casos de Papúa Nueva Guinea y las Islas Salomón. Lo que afirma Fukuyama es que en estas sociedades los seres humanos están agrupados en wantoks con vínculos y relaciones de parentesco. Esto genera una gran diversidad de grupos diferentes (incluso lingüísticos). El líder cada wantok (Big Man) gana legitimidad por la confianza de su propia comunidad y tiene como una de sus tareas básicas el distribuir recursos para su propio grupo. Fukuyama argumenta que cuando se importa a estos grupos el estilo de gobierno “Westminster” (democracia parlamentaria con partidos programáticos) el resulto no pudo ser otro que caótico. La razón es que los votantes de Melanesia no votan “programáticamente”, votan por el Big Man de su wantok. Si estos líderes llegan al parlamento, buscarán distrubuir recursos entre su propio wantok (ya que eso es lo que siempre han hecho). Los votantes no se sienten miembros de una nación: son miembros de wantoks y tienen líderes que tienen como función distribuir recursos. No hay partidos, ni programas ideológicos. Los extranjeros obviamente pueden pensar en estas prácticas parlamentarias como simplemente corruptas, pero para los locales en muchos casos de lo que se trata es de hacer lo que siempre se ha hecho, solamente que con un acceso a mayores recursos. Cómo unas sociedades llegaron a instituciones como las del estilo de gobierno “Westminster” y otros no, es motivo para la investigación de Fukuyama. Se trata de conocer la historia detrás de las instituciones políticas.

Las instituciones políticas, al igual que otras instituciones humanas, se desarrollan muchas veces lentamente (y dolorosamente) a lo largo del tiempo, buscando poder dominar el medio en el que se encuentran (por eso este proceso guarda analogía con la variación y selección de la evolución biológica, aunque con las diferencias del caso). Si las instituciones del sistema político no pueden adaptarse a cambios en el medio se produce lo que Huntington denominó “decadencia política”. Fukuyama cree que esta dialéctica entre orden política y decadencia política diagnosticada por Huntington se debe que existe algo así como una “ley de conservación de las instituciones”. Esto quiere decir que los seres humanos son por naturaleza animales que siguen reglas, dándole incluso valor y sentido a esas reglas. De ahí que si el contexto cambia, surgiendo nuevos retos, lo que se da es una desarticulación entre instituciones y necesidades (debido a esta inevitable “inercia institucional”). En estos casos es probable que muchos actores se opongan a cambios fundamentales en las instituciones políticas. Esto se debe, como puede suponerse, a que no existe ningún tipo de “mecanismo automático” por el que los sistemas políticos puedan ajustarse a circunstancias cambiantes. En todo caso, lo que se deriva de lo anterior es que crear y mantener instituciones políticas y de gobierno es algo bastante difícil y, sobre todo, si uno busca que sean poderosas, que obedezcan reglas y que sean susceptibles de rendir cuentas.  En nuestro contexto contemporáneo, Fukuyama sostiene que ello es relevante para la discusión sobre el posible (o no) fracaso del régimen democrático. Fukuyama no cree que el problema se encuentra en el campo de las ideas. Para él sí suele haber un consenso en ese capo sobre la legitimidad del régimen, además de apoyo de instituciones internacionales. Incluso, puede decirse que el síntoma definitivo de que la democracia ha sido aceptada sería el hecho de que hoy más que nunca los regímenes autoritarios buscan presentarse como democráticos. El problema de la democracia se debe mucho más, entonces, a su ejecución.

La mayoría de personas en el mundo, para Fukuyama, aceptarían vivir en una sociedad donde el gobierno pudiese rendir cuentas y ser efectivo en brindar servicios y satisfacer demandas de los ciudadanos. Sin embargo, es difícil que los gobiernos puedan hacer ambas cosas simultáneamente. Esto es fundamental porque implica reconocer que las instituciones que sean débiles, corruptas o faltas de capacidad no podrán hacer lo que los ciudadanos esperan. Y el proceso de construcción de dichas instituciones ha sido siempre largo, costosos y difícil. De ahí que cuando se piensa que tener un régimen democrático “mágicamente” resuelve los problemas solamente expresa ingenuidad. lo importante es reconocer que sin buenas instituciones políticas, la voluntad política se verá severamente limitada. En pocas palabras, un Estado débil no podrá llevar a cabo bien un programa de derecha, de centro o de izquierda.

Es porque Fukuyama defiende la importancia de las instituciones políticas, como Huntington, que se opone a lo que él llama las “fantasías de ausencia de Estado”. Tanto la derecha (la más libertaria), como la izquierda (de Marx a Hardt y Negri) tienen fantasías de este tipo. Lo interesante es que uno puede criticar legítimamente a los gobiernos por ser muy grandes, por limitar el crecimiento económico, por limitar la libertad individual, por burocracias corruptas e ineficientes y mucho más. El problema es pasar de estas críticas a criticar al gobierno sin más y Fukuyama cree que en muchos casos, sobre todo en el mundo desarrollado, se da por supuesto que el gobierno existe. Y creo que esa preocupación sintetiza lo esencial de legado huntingtoneano: siguiendo a Hobbes, puede haber orden sin libertad, pero no puede haber libertad sin orden. El interés por limitar el gobierno requiere de un gobierno que exista (y que pueda realizar una serie de funciones básicas). Y hay lugares donde no existe propiamente algo que sea un gobierno fuerte que deba ser limitado.

De ahí que Fukuyama diga que en partes de África (como Somalia) hoy en día se encuentran los paraísos sin estado realmente existentes envisionados intelectualmente por la derecha y la izquierda. La conclusión es que las instituciones políticas no pueden darse por sentado. Por ejemplo, la economía no crea riqueza y prosperidad cuando simplemente uno “se saca al gobierno de encima”. Ella supone cosas tales como derechos de propiedad, estado de derecho y un orden político básico. Las instituciones son importantes y hay que saber, por ello, de dónde vienen para poder “llegar a Dinamarca”.

En todo el complejo proceso histórico del desarrollo político de las instituciones, Fukuyama distingue tres grandes categorías de instituciones: (1) el Estado (state power), (2) el estado de derecho (rule of law); (3) el gobierno que rinde cuentas (accountable government). Las democracias liberales contemporáneas que se persiguen son un balance de estas tres instituciones (y son un efecto no necesario). Sin embargo, esta combinación no es espontánea y resulta interesante conocer el proceso que pudo articularlas. De hecho el surgimiento y desarrollo de las tres instituciones se ha dado en distintos lugares, en distintas épocas y en distintos grados. La manera de poder comprender rigurosamente esta historia de desarrollo político institucional es con una aproximación comparativa de gran escala. Esto quiere decir que si se quiere pensar en instituciones políticas modernas, debe abandonarse el etnocentrismo de la modernidad que pensaba el desarrollo a partir de uno o pocos casos (la Inglaterra de Marx y Northe es el ejemplo paradigmático de esto). La precaución lo que busca es que no se piensen experiencias excepcionales como lo natural o esperable. Y aquí Fukuyama, siguiendo el espíritu de Huntington (cuando éste consideraba a EEUU como un caso bastante excepcional), considera que la experiencia europea (que en sí es bastante diversa) es muy excepcional (básicamente, hubo individualismo en la sociedad antes que Estado y capitalismo, el estado de derecho existió antes de ser centralizado en un gobierno). El enfoque comparativo encuentra semejanzas y diferencias, permitiendo saber qué conexiones pueden existir entre geografía, clima, tecnología, religión, conflicto, etc.

Pero hay otra similitud con Huntington aquí y es la idea de pensar el desarrollo de instituciones políticas como algo separado de lo social o económico. Esto quiere decir que es posible pensar en instituciones políticas modernas o desarrolladas que no tengan modernización socio-económica (capitalismo, liberalismo). Es vía esta aproximación que Fukuyama va a defender una tesis muy interesante y polémica (para la tradición de teoría social y teoría política moderna): que en China del tercer siglo antes de Cristo ya puede encontrarse un Estado moderno a la Weber (un sistema centralizado de administración burocrática, y meritocrática, capaz de gobernar un gran territorio), pero sin estado de derecho o rendición de cuentas.

Pero antes de llegar a eso, debe tratar de abordarse lo que sabemos sobre la naturaleza humana vía ciencias contemporáneas (como biología evolutiva). De ahí que la historia del desarrollo político-institucional tenga que empezar mucho más atrás.

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