Estado y democracia

por Erich Luna

Lo siguiente son los audios y la guía de la doceava sesión del curso Ética de la Gestión del cual soy profesor este semestre. La idea de compartir estos recursos es triple: (1) poder hacer que estos recursos sirvan a un público más amplio; (2) que los propios alumnos del curso tengan estos recursos con mayor disponibilidad; y (3) el que una mayor exposición de estos recursos posibilite una discusión crítica constructiva que lleve a mejorar la propia clase y mis propias lecturas, con el fin de brindar un mejor curso cada semestre. No está demás decir que cada uno de estos textos y autores daría para muchas horas (o meses) de discusión  teórica. Sin embargo, las sesiones asignadas son de dos horas semanales. Al mismo tiempo, el curso está pensado para alumnos de quinto semestre, alumnos que recién están empezando sus estudios de especialidad de Gestión y Alta Dirección. De ahí que los temas tiendan a tratarse con un tono más introductorio y general.

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[Introducción]

§ 1. El fundamento del poder.

Justificación, legitimidad y obligatoriedad.

No basta la fuerza. El poder político no es el de una banda de ladrones (San Agustín).

La clase política busca una justificación también legal y moral (Mosca). Por ejemplo, derivar el poder de Dios o del pueblo.

Ex parte principios/ ex parte populis

  1. Voluntad. De Dios (descendente) o del pueblo (ascendente).
  2. Naturaleza. Como fuerza originaria (para mandar y obedecer, respectivamente) o como orden racional (iusnaturalismo moderno – identificar y aplicar leyes naturales que son leyes racionales).
  3. Historia. El pasado (la tradición) o el futuro (la revolución). Concepciones estáticas (conservadores) o dinámicas (revolucionarias) de la historia.

§ 5. Régimen político, Estado y gobierno.

1. El régimen político es el conjunto de reglas y procedimientos que determinan el acceso al poder público. Esto significa que el régimen constituye las reglas del juego político (instituciones políticas).

2. El gobierno es el conjunto de personas que ejercen el poder público. Aquí se alude, pues, al grupo que ocupa los puestos ejecutivos del Estado. Podemos decir que aquí de lo que se trata es la gente que “está en el poder”. Aquí estamos pensando en actores, más que en reglas.

3. El Estado es algo que también debe diferenciarse, tanto del régimen político, como del gobierno. El Estado es el aparato administrativo, burocrático y legal que mantiene el monopolio legítimo de la violencia en una sociedad determinada. El ejército, la policía, la burocracia estatal son elementos esenciales del Estado. El Estado es la entidad que cobra impuestos y que puede mandar ciudadanos a la cárcel o a la guerra. Vemos pues, que se trata de estructuras e instituciones que buscan preservar el orden, la paz social y, además, proveer de determinados bienes y servicios a los ciudadanos.

¿Qué significa “autonomía del Estado”? Significa que los Estados, entendidos como organizaciones que controlan territorios y personas, pueden formular y perseguir objetivos que no son un mero reflejo de demandas, grupos de interés o clases sociales. Las “capacidades estatales” son las capacidades que tendrían los Estados para alcanzar sus objetivos.

¿Cómo formula y persigue el Estado sus objetivos?

La estructura transnacional, las corrientes internacionales de comunicación pueden influenciar a los altos funcionarios estatales.

Esto puede llevar a transformaciones que tengan indiferencia o rechazo nacional.

Para mantener el control y el orden también se pueden emprender reformas.

Hay mayores posibilidades de que esto se dé si es que existe un cuerpo de funcionarios estatales de carrera, relativamente desvinculados de los intereses socioeconómicos del momento.

Pueden desarrollar políticas públicas que tengan cierta continuidad y estabilidad.

Las acciones del Estado benefician a algunos intereses sociales y perjudican a otros.

Las acciones estatales autónomas normalmente buscan reforzar la autoridad, la longevidad política. Lo que buscan las acciones autónomas del Estado es el fortalecimiento de las prerrogativas (privilegios, derechos) de los colectivos de funcionarios del Estado.

Esto implica fijar unos objetivos determinados.

Pero lo que hay que añadir aquí son las capacidades estatales. ¿Qué puede hacer el Estado? ¿Qué puede proponerse el Estado? ¿Puede cumplir lo que se propone?

El total e íntegro control administrativo-militar estable en un territorio dado: condición previa de toda capacidad de una política por parte del Estado.

Funcionarios leales y capacitados.

Abundantes recursos económicos para alcanzar con eficacia toda suerte de objetivos. Créditos e ingresos, negociaciones entre el Estado y las clases sociales, equilibrios políticos, negociaciones entre los Estados.

Ingresos, recaudación y empleo.

Los medios del Estado para captar y emplear recursos financieros nos dicen más que cualquier otro factor individual sobre sus capacidades para crear o reforzar organizaciones estatales, contratar personal, lograr apoyo político, subvencionar iniciativas económicas y financiar programas sociales.

Entonces: integridad territorial del Estado, recurso económicos y personal son el punto de partida para investigar las capacidades estatales.

Pero se deben ver actuaciones concretas. Hay múltiples esferas y no en todas las capacidades del Estado, el grado de autonomía de sus acciones y su desempeño es igual (ejemplos: saludo, educación, transporte).

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Podemos pues, ver cómo es que el régimen político no debe confundirse con el gobierno y con el Estado. Cuando hablamos de régimen, estamos hablando sobre todo de reglas y procedimientos.

Por eso es que, frente al gobierno, podamos sostener que pueda suceder que un régimen político se mantenga igual, pero que hayan distintos gobiernos. Es decir, que un régimen trascienda a distintos gobiernos que se sucedan. Por ejemplo, en el caso del Perú, se tiene un régimen político que es democrático, y que ha mantenido lo esencial de sí desde el año 2001, pero que ha tenido distintos gobiernos. El régimen político, pues, se ha podido mantener desde la transición iniciada por Valentín Paniagua. Hasta hoy se han sucedido tres gobiernos diferentes, el de Alejandro Toledo (2001-2006), el de Alan García (2006-2011) y el de Ollanta Humala (2011- a la fecha), pero siempre al interior del mismo régimen político.

Pero también puede darse una segunda relación, donde tengamos a un mismo gobierno que cambie el régimen político. Tomando una vez más como ejemplo a nuestro país, podemos señalar que Alberto Fujimori fue elegido dentro de un régimen democrático (1990). Sin embargo, una vez que estuvo en el poder, modificó el régimen democrático en uno autoritario (1992-2000).

Ahora bien, frente al régimen político y al gobierno, el Estado se presenta como algo mucho más permanente y menos cambiante. Uno puede cambiar el gobierno y/o el régimen político sin cambiar el Estado. Que los Estados se transformen de manera radical, o que colapsen, es algo muy raro. Es algo que ocurre en contextos bastante extremos y excepcionales, como en momentos de guerras civiles o de revoluciones sociales. Por eso es que podemos decir, tomando una vez más el caso peruano, que así los gobiernos y el régimen político cambie, muchas veces el Estado se mantiene prácticamente inalterado en lo esencial. Algunos a veces han ido suficientemente lejos como para decir que los momentos de modernización del Estado han sido muy pocos y que aún se dan, en determinados contextos, prácticas estatales que parecen venir desde la colonia. Ejemplos clásicos de esta “herencia colonial” suelen el clientelismo (dar bienes públicos a cambio de favor político) y el patrimonialismo (no distinguir el bien privado de la función pública).

A modo de resumen, podemos sintetizar la interrelación básica de los tres conceptos de la siguiente manera: las personas que llegan a ejercer el poder devienen gobierno. Para devenir gobierno deben jugar a través de determinadas reglas que les den el acceso al poder. Esas reglas son el régimen. Finalmente, el gobierno ejerce el poder que ha adquirido a través de las estructuras y del aparato burocrático-coercitivo. Esa “maquina” de la cual se sirven los gobernantes es el Estado.

§ 6. Regímenes políticos democráticos.

 La democracia es, básicamente, un tipo de régimen político. Pero también han existido, y existen, otros regímenes políticos diferentes. Por ejemplo, las monarquías, las dictaduras militares y otros tipos de régimen autoritario son también tipos de régimen político. Sin embargo, la palabra democracia no ha tenido, a lo largo de la historia, siempre el mismo significado. Por ejemplo, lo que los griegos entendían por democracia, no es lo mismo que nosotros entendemos hoy.

Incluso, en nuestra misma época, hay mucha discusión sobre lo que es o debiera ser la democracia. Nosotros estamos considerando a la democracia como un régimen político. Por ello, lo que buscamos es resaltar su carácter liberal y procedimental. No buscamos por esto agotar toda la riqueza y complejidad de lo que puede llegar a significar la expresión “democracia.

Ahora bien, si nos circunscribimos por el momento al aspecto institucional de la democracia, ¿Cuáles son las características principales del régimen político democrático? La respuesta clave es la siguiente: la democracia es el régimen donde los gobiernos surgen de elecciones libres y justas; y donde los ciudadanos tienen las libertades necesarias para criticar y oponerse al gobierno, pudiendo aquellos exigir una rendición de cuentas por parte de éstos. De lo que se trata es de que los ciudadanos tengan libertades individuales básicas, además de la posibilidad para poder elegir a los gobernantes. Para precisar nuestra definición de democracia como régimen político vamos a presentar requisitos básicos que son necesarios para que estemos, propiamente, frente a un régimen político democrático:

1. Elecciones libres y justas: es necesario los ciudadanos puedan elegir libremente a sus ciudadanos a la hora de votar. Pero, además, también es necesario que la competencia política sea justa. La democracia requiere de elecciones, pero no de cualquier tipo de elecciones. Las elecciones propiamente democráticas son las elecciones en las que los ciudadanos pueden expresar sus preferencias libremente, sin medio a represalias, además de ser elecciones en las que siempre hay un margen de incertidumbre. Cualquiera debe tener la posibilidad de ganar. Esto implica, entre otras cosas, que exista más de un partido u oferta política real a la hora de votar. Se requieren pues, de elecciones regulares, libres y competitivas.

2. Sufragio universal: es necesario para la democracia que todos los ciudadanos tengan igualdad política. Y esto implica que todos tengan derecho a votar y a poder ser eventualmente candidatos. Todos los votos, además, deben de valer lo mismo. La regla es “una persona, un voto”. En las elecciones, los ciudadanos experimentan la igualdad política, igualdad que puede diferir de la desigualdad económica. Algunas personas pueden tener más ingresos que otras, pero todos los votos valen lo mismo y ese es un mérito del régimen democrático. Las elecciones deben ser, además de lo dicho en el punto anterior, incluyentes.

3. Amplia protección de los derechos civiles: la democracia se distingue de los demás regímenes políticos, además, porque en ella cada uno de sus ciudadanos tiene derechos, libertades y garantías que son inviolables e inalienables. Como ejemplo de esto tenemos a la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de protesta. El individuo, entonces, debe ser protegido de todo tipo de abuso o arbitrariedad. Esa es la razón principal de por qué consideramos a las democracias modernas como democracias liberales.

4. Los gobiernos electos deben tener el poder real para gobernar: esto quiere decir que no puede haber un poder no electo “detrás del trono”. Es decir, no puede haber alguien no electo que tome las decisiones, en lugar de las personas elegidas a través del sufragio popular.

5. Rendición de cuentas (Accountability): la democracia es un régimen político en el cual el gobierno debe dar cuentas a la sociedad por las acciones que realiza, por las decisiones que toma. Ello implica que existan mecanismos legales, políticos y sociales para poder exigir una rendición de cuentas. El sistema jurídico debe tener mecanismos para ello y por eso un poder judicial independiente es clave. El sistema político, a su vez, también debe poder tener mecanismos para ello y las elecciones son, en parte, el mecanismo esencial para exigir una rendición de cuentas. Finalmente, la sociedad civil, debe poder participar y organizarse para demandar una rendición de cuentas. Aquí es clave, como puede intuirse, medios de comunicación plurales e independientes que puedan contribuir a esto.

6. Estado de derecho: la democracia es, en buena cuenta, un régimen donde el poder arbitrario y caprichoso es abandonado. En su lugar priman las leyes, los procesos y las razones. De ahí que estemos hablando de un régimen donde las constitución está por encima de cualquier ciudadano (el Presidente es también un ciudadano y nunca puede estar por encima de la ley). La democracia en ese sentido busca ser el régimen menos arbitrario posible.

Después de todo lo anterior, debe quedar claro que el régimen político democrático se caracteriza por tener elecciones. Pero no cualquier tipo de elecciones, pues ya hemos mencionado que éstas deben ser libres y justas. Pero, al margen de esto, lo más importante es que no basta tener elecciones que pueda decirse que un país tiene un régimen político democrático. Si solamente importara eso, tanto el Perú durante el gobierno de Fujimori, como la Venezuela de Hugo Chávez podrían ser considerados como regímenes democráticos. Y ello no sería cierto. Un régimen que tiene elecciones, pero que cierra periódicos o arresta a periodistas o líderes opositores, o que utiliza el poder arbitrariamente,  no puede ser considerado como democrático.

§ 7. ¿Por qué la democracia es mejor?

 Podemos reconocer ahora las ventajas fundamentales de la democracia, frente a los regímenes autoritarios. La democracia como régimen político promete dos cosas esenciales:

1. Es el único régimen que nos permite cambiar y escoger a todos el gobierno cada cierto número de años (en el Perú es cada 5 años) sin violencia. Al ver la historia política de la humanidad en su conjunto (con múltiples guerras, conflictos y luchas violentas por el poder, en la gran mayoría de casos), nos damos cuenta que esto no es para nada poca cosa. Los regímenes autoritarios, salvo la monarquía, no tienen mecanismos claros e institucionalizados para el cambio de mando. La elecciones democráticas institucionalizadas, limpias y transparentes constituyen el mejor y más legítimo mecanismo para cambiar de gobierno de manera pacífica.

2. Es el único régimen que protege sistemáticamente los derechos humanos y las libertades básicas, tales como la libertad de expresión, la libertad de organizarse y protestar, la libertad de criticar al gobierno, el derecho a poder exigir que el gobierno dé cuenta de sus decisiones, etc. Se trata de un régimen que protege al individuo frente a los demás individuos y grupos. Pero también es un régimen que lo protege del gobierno, en la medida en que pone a la constitución y a la ley por sobre todos los ciudadanos. Es pues, el régimen político donde es posible la menor arbitrariedad y el menor abuso, además de la convivencia pacífica de personas con creencias o culturas diferentes. Y en un país tan diverso como el nuestro esto es algo extremadamente importante.

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