Estado y democratización desde una perspectiva latinoamericana

Lo siguiente es el audio y la guía de la décima sesión de prácticas del curso de Teoría del Estado del cual soy asistente este semestre. La novena sesión tuvo por eje la discusión del texto “Acerca del estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencia a países poscomunistas” de Guillermo O’Donnell. La idea de compartir estos recursos es triple: (1) poder hacer que estos recursos sirvan a un público más amplio; (2) que los propios alumnos del curso tengan estos recursos con mayor disponibilidad; y (3) el que una mayor exposición de estos recursos posibilite una discusión crítica constructiva que lleve a mejorar la propia clase y mis propias lecturas, con el fin de brindar un mejor curso cada semestre. No está demás decir que cada uno de estos textos y autores daría para muchas horas (o meses) de discusión  teórica. Sin embargo, las sesiones asignadas son de dos horas semanales. Al mismo tiempo, el curso está pensado para alumnos de quinto semestre, alumnos que recién están empezando sus estudios de especialidad de ciencia política. De ahí que los temas tiendan a tratarse con un tono más introductorio y general.

***

[Introducción]

[O’Donnell]

Después de la caída de varios regímenes autoritarios, en las últimas décadas, se han dado transiciones a democracias políticas.

Lo que Dahl llama “Poliarquía”.

Pero es un tipo particular de poliarquía, debido a que padecen de baja representatividad e institucionalización.

Estas democracias fueron llamadas antes por O’Donnell “democracias delegativas”. La idea es que aquí el sufragio delega al ejecutivo el derecho de hacer lo que sea adecuado para el país.

Son hostiles a la institucionalización, a la representación tradicional y a los mecanismos de accountability (“rendición de cuentas”) horizontal (control diario de la validez y legitimidad de las acciones del ejecutivo por parte de organismos públicos autónomos).

La democracia delegativa, a diferencia del populismo, busca despolitizar a la población (salvo cuando requiere de apoyo plebiscitario).

Es necesario generar elementos teóricos que permitan comprender de manera más rigurosa lo constitutivo de estas nuevas democracias.

(O’Donnell cree que hay que regresar a ciertos estudios básicos de sociología legal y política)

Hay un supuesto a la base: Los Estados están interrelacionados de distintas y complejas maneras con sus respectivas sociedades.

Ver las características de los Estados y de las sociedades es fundamental para comprender mejor el tipo de democracia que va surgiendo.

Sobre el Estado: no debe equipararse solamente a la burocracia, al sector público y al aparato estatal.

Para O’Donnell el Estado es también, y quizá sobre todo, un conjunto de relaciones sociales que establecen cierto orden, con un poder coactivo centralizado sobre un territorio dado.

Muchas de estas relaciones se formalizan en un sistema legal.

Pero en general se trata de un orden con normas, expectativas, órdenes y obediencia.

La ley se impone por una autoridad, dotada de determinados poderes (en las democracias liberales: poder ejecutivo, poder legislativo, poder judicial).

También hay una dimensión ideológica en el Estado (discursos, símbolos, etc).

El resultado de todo lo anterior es un orden donde hay una predecibilidad social generalizada. Y la igualdad ciudadana es clave para los derechos políticos y garantías individuales.

Se trata de que exista igualdad de la ley y no que un campesino no pueda hacer valer sus derechos frente a un terrateniente.

Países como Argentina, Brasil y Perú tienen este tipo de problemas: (1) capacidad de sus burocracias para cumplir sus funciones con eficacia; (2) efectividad de la lee; y (3) concepción del bien público. Varios países poscomunistas tienen  adicionalmente otros problemas: límites geográficos en disputa y varios grupos étnicos y religiosos en fuerte conflicto.

El problema con muchos de estos Estado tiene que ver con que tiene poca agilidad.

Lo que se necesitan son organizaciones públicas eficaces para establecer sólidas raíces para la democracia, para resolver problemas de equidad social y para generar crecimiento un crecimiento económico que pueda sustentar esos objetivos.

El otro tema fundamental tiene que ver con la fortaleza que pueda tener el Estado como un todo. Esto es diferente al tamaño que puedan tener las burocracias. Lo importante es que un Estado fuerte establecerá con eficacia la legalidad y no será percibido por la población como un ámbito para la persecución de intereses particularistas.

O’Donnell quiere, además, discutir el supuesto de la homogeneidad de los alcances del Estado. No es cierto que en estos países el Estado llegue funcionalmente por igual a todo el territorio, no llega igual a todos los estratos.

El ideal de igualdad ante la ley no ha sido logrado prácticamente en ninguno de estos países.

Casos de homogeneidad (y con tradición democrática sólida): Costa Rica, Chile, Urguay.

Perú es el polo opuesto.

Bolivia, Ecuador, Colombia: heterogeneidad extrema.

Brasil, México: heterogeneidad territorial y funcional.

Argentina, Venezuela y Colombia: ocupan un lugar intermedio.

¿Qué sucede si se extiende de la efectividad de la ley de manera irregular?

Estados ineficientes que coexisten con esferas de poder autónomas y con base territorial.

Las regiones periféricas al centro nacional (que padecen más las crisis económicas, que cuentan con burocracias más débiles).

Se refuerza el poder local y la dominación personalista y violenta (patrimonialismo y sultanismo weberiano).

Delitos, intervenciones ilícitas de la policía en barrios pobres, torturas, ejecuciones, estigmatización, negación de derechos de la mujer, grupos minoritarios.

Tráfico de drogas, abandono infantil.

Todo esto expresa una creciente incapacidad del Estado para hacer cumplir sus propias normas.

Los espacios públicos van desapareciendo, van siendo invadidos y devienen también peligrosos.

Hay regiones se dan sistemas de poder privatizado por parte de los poderes locales (autoridades estatales, también).

Las organizaciones estatales se vuelven parte de circuitos de poder perversamente privatizados.

Varios derechos y garantías no son efectivos aquí.

(Amazonas en Brasil, altiplano en Perú)

Grado de presencia del Estado: funcional y territorial (burocracias eficaces y legalidad efectiva).

Azul: altas ambas (Noruega).

Verde: alta penetración territorial, menor presencia en términos funcionales.

Marrón: bajo o nulo en ambas (Brasil y Perú).

En zonas de este tipo hay elecciones nacionales y provinciales.

Estos grupos provinciales pueden ser nominalmente, en algunos casos, parte de partidos nacionales.

Pero en la práctica tienden a ser máquinas personalistas, interesados en las prebendas que puedan obtener de los organismos estatales.

Lo que prima aquí es el personalismo, el familismo, el prebendismo, el clientelismo, etc.

Hay oportunismo y prima el intercambio de favores.

No solamente el régimen puede ser “democrático” o “autoritario”.

Estado “democrático”: sistema legal constitucional, con derechos y garantías y con poderes públicos para hacer cumplir estas leyes a través de procedimientos establecidos.

En las zonas marrones se mezcla “esquizofrénicamente” lo democrático con lo autoritario.

Los Estados que son incapaces de imponer su legalidad sustentan una democracia con una ciudadanía de “baja intensidad”.

Puede haber respeto a los derechos políticos.

Pero hay injusticia en los tribunales, no hay acceso a servicios públicos a los que se tiene derecho (sobre todo para pobres, indios, mujeres), se padece de violencia policial, se carece de derechos laborales, etc.

Inefectividad del Estado-en-tanto-ley.

Cancelación de derechos constitutivos de la democracia.

Por eso en muchos casos se da un bifurcación: pueden existir derechos democráticos y participativos, pero sin el componente liberal.

Puede existir votación y elecciones limpias, pero tratos injustos de la policía o del poder judicial.

(la desigualdad es un obstáculo para ejercer una efectiva ciudadanía liberal)

La crisis socioeconómica fomenta el crecimiento de las zonas marrones.

Desintegración social, económica, crisis del Estado, políticas neoliberales (antiestatismo).

Ser funcionario público ya no es algo “prestigioso” (carrera, clase media, ascenso, ingresos).

El ideal debe ser fortalecer las instituciones sociales y políticas.

Es una tarea difícil para estas democracias delegativas, con un débil accountability horizontal, con un Estado esquizofrénico, con zonas marrones y con ciudadanía de baja intensidad.


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