El nuevo institucionalismo (2)

Teniendo en cuenta lo presentado ya en el post anterior, podemos ver que el institucionalismo sostiene la tesis de que las instituciones cuentan, que generan efectos importantes en la vida política. De ahí que el debate tenga que ver no tanto con si es que las instituciones sean importantes o no para comprender los fenómenos políticos, sino que de lo que se trata es de ver qué tanto, o en qué sentido o grado se da dicho potencial explicativo. March y Olsen dicen al respecto lo siguiente:

In this tradition, institutions are imagined to organize the polity and to have an ordering effect on how authority and power is constituted, exercised, legitimated, controlled, and redistributed. They affect how political actors are enabled or constrained and the governing capacities of a political system. Institutions simplify political life by ensuring that some things are taken as given. Institutions provide codes of appropriate behavior, affective ties, and a belief in a legitimate order. Rules and practices specify what is normal, what must be expected, what can be relied upon, and what makes sense in the community; that is, what a normal, reasonable, and responsible (yet fallible) citizen, elected representative, administrator, or judge, can be expected to do in various situations (8).

En base a esto, un primer grupo de intereses de investigación institucionalista se enfoca en las reglas y en las rutinas. La razón: las instituciones tienen como elemento fundamental a las reglas y las reglas se sostienen sobre la base de identidades, vínculos de pertenencia y reconocimiento de roles. Las reglas no son deterministas, ya que hay un margen de decisión por parte del individuo. Asimismo, puede darse el caso de que existan situaciones donde múltiples reglas, e interpretaciones sobre las reglas, compitan entre sí.

Otro eje importante a tomar en consideración, a la hora de investigar las instituciones, es el que tiene que ver con la identificación y habituación para moldear el comportamiento de los actores. Para toda teoría organizacional esto es fundamental. Se trata de ver las múltiples identidades y roles (actividades, posiciones, responsabilidades) que se juegan en toda organización que se quiera institucionalizada. La posibilidad de que la acción no se cumpla tal cual la regla lo prescribe (la tensión típica entre lo normativo y lo fáctico), ha hecho que algunos distingan entre la regla institucional (deber ser) y su realización conductual (ser).

Esto es crucial para nuestro contexto, ya que abre no solamente el problema de quiénes cumplen las reglas y quiénes no (cfr., La corrupción en nuestro sistema político), sino la posibilidad de un sistema político común que pueda mantener vínculos de pertenencia con diferentes pueblos, culturas o naciones que existan bajo un mismo Estado (he escrito antes sobre lo que piensa Schmitt del parlamentarismo y lo que responde Habermas al respecto, en la línea del “patriotismo constitucional”). En nuestro país dicho problema es fundamental, creo yo, por la diversidad cultural y étnica existente y por la exclusión y hegemonía sistemática que algunos grupos han tenido a lo largo de nuestra historia. Que ello sea un defecto o la lógica misma de lo político (cfr., Laclau) es otro debate en el que ahora no podemos entrar.

Esto además se complejiza porque los medios y procedimientos existentes de las instituciones políticas pueden ser eficientes e ilegítimos, así como ineficientes y legítimos. Además, lo que se concibe como “eficiente” o “legítimo” puede ser algo diferente para grupos diferentes en algunos casos. Con lo que se genera un problema sobre cómo armonizar lo que nos parece bueno y lo que debe ser, con lo que tenemos y podemos hacer. La condición trágica de lo político constatada ya por Maquiavelo sigue vigente: las esferas de lo moral, de lo político y (diríamos nosotros) de lo eficiente, no siempre coinciden, ni en sentido absoluto, ni para grupos diferentes. Esta situación es de vital importancia porque es aquí donde se juega la legitimidad de las instituciones.

Este elemento de tensión para con la configuración de las instituciones nos debe hacer regresar al problema del cambio en las instituciones. Hemos dicho que dicho cambio no es determinista, ni unilineal. Ahora debemos citar lo que March y Olsen lo que algunas perspectivas institucionalistas  toman en consideración para investigar los cambios institucionales:

The processes of change that have been considered in the literature are primarily processes of single-actor design (in which single individual actors or collectivities that act as single actors specify designs in an effort to achieve some fairly wellspecified objectives), conflict design (in which multiple actors pursue conflicting objectives and create designs that reflect the outcomes of political trading and power),learning (in which actors adapt designs as a result of feedback from experience or by borrowing from others), or competitive selection (in which unvarying rules and the other elements of institutions compete for survival and reproduction so that the mix of rules changes over time) (11, las negritas son mías).

Hay pues, una multiplicidad de enfoques: unas prestan más atención a actores singulares, otras al conflcito, otras al aprendizaje y otras a la selección competitiva. En todo caso, lo que no parece sostenerse empíricamente es la visión ideal y normativa de la democracia deliberativa y consensual, donde el diseño institucional es resultado de un debate público, racional y argumentativo (la visión habermasiana a la que alguien como Nohlen se opondría). Las instituciones no parecen muy susceptibles de un cambio fácil y por eso son raros cambios significativos, salvo en casos de “héroes fundadores” o “momentos constitucionales”. Sin embargo, no por ello March y Olsen dejan de afirmar que cambios graduales también son posibles (Nohlen pensaría también algo análogo), en crítica a la idea extrema de que solamente coyunturas críticas generan cambios significativos.

En relación a esta manera de entender los cambios debemos hacer recordar que existen tensiones entre las instituciones que tenemos y las que creemos que deberíamos tener, que no todos compartimos. Con lo cual, toda institución y todo proceso de institucionalización siempre tendrá oposición y descontento. Podríamos decir, para nuestro caso, que desde esta perspectiva la consolidación de la democracia se presenta como un ideal regulativo (al modo kantiano), nunca exento de tensión y oposición. Se trataría de una tarea infinita, en el sentido en que Husserl y la fenomenología entienden dicha expresión.

While the concept of institution assumes some internal coherence and consistency, conflict is also endemic in institutions. It cannot be assumed that conflict is solved through the terms of some prior agreement (constitution, coalition agreement, or employment contract) and that all participants agree to be bound by institutional rules. There are tensions, ‘‘institutional irritants,’’ and antisystems, and the basic assumptions on which an institution is constituted are never fully accepted by the entire society (Eisenstadt 1965, 41; Goodin 1996, 39). There are also competing institutional and group belongings. For instance, diplomacy as an institution involves an inherent tension between being the carrier of the interests and policies of a specific state and the carrier of transnational principles, norms, and rules maintained and enacted by the representatives of the states in mutual interaction (Bátora 2005) (14).

Las tensiones se dan además entre las distintas instituciones. Si bien hablamos de “sistema político”, la armonía y articulación que dicho concepto mienta es algo que continuamente se busca en las instituciones políticas, pero que propiamente no sea realiza de la manera plena e ideal que la misma idea de “sistema” supone, en su relación todo-partes. Asimismo, las esferas diferenciadas de las sociedades modernas (diagnosticadas por Weber) generan conflictos y tensiones entre ellas, a pesar de irse delimitando y especializando. Si a esto añadimos la pluralidad de concepciones del mundo, valores y creencias que las sociedades liberales buscan admitir, veremos que tenemos todo menos un “orden coherente y homogéneo”.

Para ir terminando esta breve presentación sumaria, podemos citar las virtudes que March y Olsen le reconocen al nuevo institucionalismo, tan criticado por no ser supuestamente muy “nuevo”:

The ‘‘new institutionalism’’ tries to avoid unfeasible assumptions that require too much of political actors, in terms of normative commitments (virtue), cognitive abilities (bounded rationality), and social control (capabilities). The rules, routines, norms, and identities of an ‘‘institution,’’ rather than micro-rational individuals or macro-social forces, are the basic units of analysis. Yet the spirit is to supplement rather than reject alternative approaches (March and Olsen 1998, 2006; Olsen 2001). Much remains, however, before the diVerent conceptions of political institutions, action, and change can be reconciled meaningfully (17).

Asimismo, las transformaciones en el Estado moderno, con la globalización y la importancia de sistemas e instituciones que van más allá de las fronteras nacionales, hacen que el enfoque institucionalista con un análisis de redes pueda echar nuevas luces para la comprensión de fenómenos políticos por parte de la ciencia política.

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